3月30日，財政部網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于規范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ分荚谝幏督鹑谄髽I(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。
一、《通知》出臺的背景是什么？
2014年修訂的預算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）實(shí)施以來(lái)，地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風(fēng)險，取得了階段性成效。但當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務(wù)的問(wèn)題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)不正確、部門(mén)項目審批責任不落實(shí)等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在放松風(fēng)險管控、助推地方債務(wù)規模膨脹的問(wèn)題。
以習近平同志為核心的黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險防控工作。中央政治局會(huì )議、全國金融工作會(huì )議、國務(wù)院常務(wù)會(huì )議均對防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險做出專(zhuān)門(mén)部署。黨的十九大提出，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險等攻堅戰。為進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強風(fēng)險管控和財務(wù)管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，我們起草了《通知》。
二、起草《通知》遵循了哪些原則？
在《通知》起草過(guò)程中，我們堅持了以下原則：
一是堅持強化監管。國有金融企業(yè)在滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟融資需求、服務(wù)地方發(fā)展建設等方面發(fā)揮了積極作用。在肯定成績(jì)的同時(shí)，《通知》以強化監管為主要目的，對國有金融企業(yè)參與地方建設融資過(guò)程中確實(shí)存在的亂象和不規范行為加強監管，及時(shí)紓解和糾偏。二是堅持突出重點(diǎn)?！锻ㄖ吩谑崂韲薪鹑谄髽I(yè)參與地方建設投融資各條線(xiàn)業(yè)務(wù)的基礎上，重點(diǎn)從財務(wù)管理和國有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實(shí)性和現金流是否全面覆蓋等予以規范。三是堅持問(wèn)題導向?！锻ㄖ芬詥?wèn)題為導向，以解決當前國有金融企業(yè)參與地方發(fā)展建設存在的不規范、高風(fēng)險問(wèn)題入手，提出可持續的監管約束，為國有金融企業(yè)主動(dòng)加強風(fēng)險管控和財務(wù)管理營(yíng)造良好的制度環(huán)境。四是堅持穩妥有序?！锻ㄖ方箛薪鹑谄髽I(yè)協(xié)助地方政府違法違規和變相舉借債務(wù)的行為，同時(shí)注意把控政策力度，既要避免對國有金融企業(yè)正常運營(yíng)造成過(guò)大沖擊，又要防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，形成“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。
三、《通知》的主要內容是什么？
《通知》共十七條意見(jiàn)。一是關(guān)于總體要求和審查重點(diǎn)。要求國有金融企業(yè)嚴格落實(shí)《預算法》等要求，在支持地方發(fā)展建設過(guò)程中，規范投融資行為。明確國有金融企業(yè)應加強“穿透式”資本金審查，并審慎評估融資主體還款能力，確保自有經(jīng)營(yíng)性現金流覆蓋應還債務(wù)本息。二是關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險防控。要求國有金融企業(yè)在與地方政府合作設立投資基金、開(kāi)展資產(chǎn)管理和金融中介業(yè)務(wù)，以及參與PPP項目融資時(shí)，不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。要求政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場(chǎng)化方式運作。同時(shí)，明確國有金融企業(yè)不得對地方政府統一授信。三是關(guān)于財務(wù)、資本管理要求和績(jì)效評價(jià)。明確國有金融企業(yè)應嚴格執行出資管理、財務(wù)管理和產(chǎn)權管理有關(guān)規定，防范財務(wù)風(fēng)險和國有資產(chǎn)流失。要求國有金融企業(yè)積極配合整改。對于違法違規提供融資的，下調金融企業(yè)績(jì)效評價(jià)等級。同時(shí)，明確了財政部門(mén)的監督檢查職責。
四、《通知》要求國有金融企業(yè)參與地方建設融資時(shí)應審查評估的重點(diǎn)是什么？
為督促?lài)薪鹑谄髽I(yè)盡職調查、嚴格把關(guān)，《通知》第二、三條明確了國有金融企業(yè)參與地方建設融資時(shí)應審查評估的重點(diǎn)。其中，第二條要求資本金審查應堅持“穿透原則”，既要關(guān)注項目資本金本身是否符合規定，若發(fā)現存在“名股實(shí)債”等違規操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規出資等問(wèn)題。第三條重點(diǎn)要求自有經(jīng)營(yíng)性現金流能夠覆蓋應還債務(wù)本息，避免國有金融企業(yè)依賴(lài)政府信用、放松風(fēng)險管控。同時(shí)，項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，應認真核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規性和完備性。
五、《通知》對國有金融企業(yè)與地方政府合作設立投資基金等行為提出了哪些具體要求？
當前，國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規和變相舉債，存在一些重點(diǎn)風(fēng)險領(lǐng)域。如，與地方政府合作設立實(shí)為債務(wù)融資平臺的投資基金，發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品籌資與地方建設項目債務(wù)對接，通過(guò)與地方政府及其部門(mén)簽署一攬子協(xié)議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務(wù)時(shí)強調政府背景，參與“偽PPP”項目投融資等。
《通知》第四至十條根據上述業(yè)務(wù)的不同特征，提出了規范要求。其中，第四條重點(diǎn)防控將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。第五條重點(diǎn)要求資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)按“穿透原則”加強資金投向管理。第六條重點(diǎn)要求政策性開(kāi)發(fā)性金融按市場(chǎng)化原則在業(yè)務(wù)范圍內審慎合規授信。第七條重點(diǎn)防控對地方政府統一授信的行為。第八條重點(diǎn)防控金融中介業(yè)務(wù)中明示或暗示政府信用支持的行為。第九條重點(diǎn)規范了國有金融企業(yè)參與PPP項目的經(jīng)營(yíng)行為，要求國有金融企業(yè)以PPP項目規范運作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。第十條重點(diǎn)規范了政府性融資擔保機構行為。
六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業(yè)規范投融資行為作出了哪些規定？
《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財務(wù)管理和產(chǎn)權管理的角度，提出了規范要求，以防控金融企業(yè)財務(wù)風(fēng)險和國有金融資產(chǎn)流失。其中，出資管理方面，針對個(gè)別金融企業(yè)股東違規注資、套取資金等問(wèn)題，要求國有金融企業(yè)加強對股東資質(zhì)的審查，股東應以自有資金入股國有金融企業(yè)。財務(wù)管理方面，結合金融企業(yè)財務(wù)管理規定，要求國有金融企業(yè)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無(wú)政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險的判斷標準。產(chǎn)權管理方面，針對個(gè)別金融企業(yè)機構層級過(guò)多、管控不到位等問(wèn)題，要求國有金融企業(yè)嚴格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規定；合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，原則上同類(lèi)一級子公司只能限定為一家。
關(guān)于規范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知
財金〔2018〕23號
各國有金融企業(yè)：
金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要力量。當前，金融企業(yè)運營(yíng)總體平穩良好，但在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設中仍然存在過(guò)于依靠政府信用背書(shū)，捆綁地方政府、捆綁國有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險等問(wèn)題，加劇了財政金融風(fēng)險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實(shí)全國金融工作會(huì )議部署和要求，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰，促進(jìn)金融企業(yè)穩健運行，進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強風(fēng)險管控和財務(wù)管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，現就有關(guān)事項通知如下：
一、【總體要求】國有金融企業(yè)應嚴格落實(shí)《預算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）等要求，除購買(mǎi)地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔?；虺袚鷥攤熑?。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目資本金。
二、【資本金審查】國有金融企業(yè)向參與地方建設的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規，融資項目滿(mǎn)足規定的資本金比例要求。若發(fā)現存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規出資或出資不實(shí)的問(wèn)題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。
三、【還款能力評估】國有金融企業(yè)參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現金流能夠覆蓋應還債務(wù)本息，不得要求或接受地方政府及其部門(mén)以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業(yè)應嚴格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規性和完備性。嚴禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協(xié)議提供融資。
四、【投資基金】國有金融企業(yè)與地方政府及其部門(mén)合作設立各類(lèi)投資基金，應嚴格遵守有關(guān)監管規定，不得要求或接受地方政府及其部門(mén)作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過(guò)結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。
五、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)發(fā)行銀行理財、信托計劃、證券期貨經(jīng)營(yíng)機構資產(chǎn)管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產(chǎn)管理產(chǎn)品參與地方建設項目，應按照“穿透原則”切實(shí)加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產(chǎn)信息，強化期限匹配，不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品推介時(shí)，應充分說(shuō)明投資風(fēng)險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無(wú)風(fēng)險條件，作為營(yíng)銷(xiāo)手段。
六、【政策性開(kāi)發(fā)性金融】政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構服務(wù)國家重大戰略、支持經(jīng)濟社會(huì )薄弱環(huán)節時(shí)，應嚴格遵守國家法律和相關(guān)規定，嚴格按照市場(chǎng)化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實(shí)際而不是政府信用提供融資，嚴格遵守業(yè)務(wù)范圍劃分規定。嚴禁為地方政府和國有企業(yè)提供各類(lèi)違規融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過(guò)任何形式違法違規增加地方政府債務(wù)負擔。
七、【合作方式】國有金融企業(yè)應將嚴格遵守國家地方政府債務(wù)管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容，切實(shí)轉變業(yè)務(wù)模式，依法規范對地方建設項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門(mén)簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會(huì )議紀要等方式開(kāi)展業(yè)務(wù)，不得對地方政府及其部門(mén)統一授信。
八、【金融中介業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)為地方政府融資平臺公司等地方國有企業(yè)在境內外發(fā)行債券提供中介服務(wù)時(shí)，應審慎評估舉債主體財務(wù)能力和還款來(lái)源。對于發(fā)債企業(yè)收入來(lái)源中涉及財政資金安排的，應當盡職調查，認真核實(shí)財政資金安排的合規性和真實(shí)性。在債券募集說(shuō)明書(shū)等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務(wù)數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳，并應在相關(guān)發(fā)債說(shuō)明書(shū)中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國有企業(yè)作為獨立法人負責償還。
九、【PPP】國有金融企業(yè)應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實(shí)項目資本金來(lái)源、未按規定開(kāi)展物有所值評價(jià)、財政承受能力論證的，物有所值評價(jià)、財政承受能力論證等相關(guān)信息沒(méi)有充分披露的PPP項目，不得提供融資。
十、【融資擔?！空匀谫Y擔保機構應按照市場(chǎng)化方式運作，依法依規開(kāi)展融資擔保服務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。
十一、【出資管理】國有金融企業(yè)應加強對股東資質(zhì)的審查。國有金融企業(yè)股東應以自有資金入股國有金融企業(yè)，且確保資金來(lái)源合法，嚴禁虛假出資、出資不實(shí)或抽逃出資，嚴禁代持國有金融企業(yè)股權。除法律法規另有規定的以外，以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益，并按“實(shí)際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退。國有金融企業(yè)股東用金融企業(yè)股權質(zhì)押融資，應遵守法律法規和相關(guān)監管規定，不得損害其他股東和金融企業(yè)的利益。
十二、【財務(wù)約束】國有金融企業(yè)應按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無(wú)政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險的判斷標準。
十三、【產(chǎn)權管理】國有金融企業(yè)應聚焦主業(yè)，嚴格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規定，做好與地方政府及其部門(mén)合作所形成股權資產(chǎn)的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，降低組織結構復雜程度，原則上同類(lèi)一級子公司只能限定為一家。
十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問(wèn)題的存量項目，開(kāi)發(fā)性、政策性金融機構等國有金融企業(yè)應積極主動(dòng)配合有關(guān)方面，依法依規開(kāi)展整改，在有效保障各方合法權益的基礎上，穩妥有序化解存量債務(wù)風(fēng)險。在配合整改的同時(shí)，國有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。
十五、【績(jì)效評價(jià)】財政部門(mén)對金融企業(yè)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)時(shí)，如金融企業(yè)違法違規向地方政府、地方國有企業(yè)等提供融資，要求或接受地方政府及其部門(mén)以任何方式提供擔?；虺袚鷥攤熑?，被相關(guān)部門(mén)依法依規追究責任的，根據相關(guān)部門(mén)提供的處理處罰情況，對該金融企業(yè)下調評價(jià)等級。
十六、【監督檢查】對財政部公開(kāi)通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國有企業(yè)，國有金融企業(yè)應暫?；驅徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦事處根據本通知規定對國有金融企業(yè)及其分支機構進(jìn)行監督檢查，對相關(guān)違規行為及時(shí)予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。相關(guān)檢查處理結果視情抄送有關(guān)金融監管部門(mén)。
十七、【其他】本通知自印發(fā)之日起執行。其他金融企業(yè)參照執行。
財 政 部
2018年3月28日
